par Jean-Louis BESEME

Directeur de l'agence de l'eau Loire-Bretagne (France)

Institué par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992, le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) est par essence le document de référence pour la gestion de l'eau dans le bassin Loire-Bretagne.

Il a l'ambition de concilier l'exercice des différents usages de l'eau avec la protection des milieux aquatiques. Il trace les orientations d'une politique novatrice pour les quinze à vingt ans à venir.

1. - Le cadre législatif prescrivant le SDAGE

L'eau et les milieux aquatiques constituent un patrimoine fragile et commun à tous. C'est là un des fondements de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 qui affirme désormais le principe selon lequel l'eau fait partie du patrimoine commun de la nation.

Les précédents dispositifs législatifs et réglementaires mis en oeuvre avaient permis une meilleure gestion de la ressource en eau. La loi de 1992 dépasse les anciennes logiques sectorielles pour organiser la gestion de la protection des milieux aquatiques, comme celle de la satisfaction de tous les usages, dans une approche plus équilibrée.

La protection des milieux sera donc prise en compte au même titre que les autres intérêts, notamment économiques, liés aux usages.

Elaboré par le Comité de Bassin, le SDAGE a une portée juridique. Les services de l'Etat, les collectivités territoriales (régions, départements, communes) devront désormais en tenir compte pour toutes leurs décisions concernant l'eau et les milieux aquatiques. Chacun veillera donc à ce que les aides financières qu'il accorde soient compatibles avec le SDAGE.

Projet à caractère collectif, le SDAGE représente un aboutissement significatif dans la concertation entre les différents acteurs de l'eau.

L'élaboration du SDAGE Loire-Bretagne a été entreprise dès le mois de mai 1992. Il a été adopté par le Comité de Bassin le 4 juillet 1996. Le préfet l'a approuvé, au nom de l'Etat, le 26 juillet 1996 et il est entré en vigueur le 1er décembre 1996.

2. - La méthode de travail suivie pour l'élaboration

Le SDAGE est le résultat de quatre années de travail du Comité de Bassin qui s'est appuyé sur les services de l'Etat et sur l'agence de l'eau Loire-Bretagne. Tous les acteurs de l'eau du bassin (services de l'Etat, collectivités territoriales, partenaires socio-économiques, associations) ont été associés aux différentes étapes du projet.

Dans ce cadre, sept commissions thématiques ont été créées :

• littoral et estuaires,
  • besoins en eau et économies d'eau, gestion des ouvrages existants,
  • milieu aquatique (eau douce),
  • eutrophisation, toxicité,
  • tourisme, loisirs, transports (eaux intérieures),
  • police des eaux,
  • sécurité de l'alimentation en eau.

Les commissions thématiques ont eu pour mandat de faire des propositions d'orientations générales et de dégager les grandes options de principe à respecter dans le schéma.

Les commissions géographiques

Le travail s'est ensuite poursuivi dans le cadre de 7 commissions géographiques, découpage du bassin en sous-bassins, qui ont travaillé en deux phases.

La première phase des travaux, qui s'est déroulée en 1993, a conduit à élaborer un document de premières orientations. Les commissions géographiques ont eu à :

• réaliser un état des lieux de leur sous-bassin et établir la liste des études à faire pour élaborer le SDAGE,
• examiner les conséquences de la prise en compte des préconisations thématiques,
• déterminer les points nodaux et les valeurs guides qui y sont associées,
• proposer une liste des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) prioritaires.

Les propositions de préconisations locales, ainsi que leurs propositions de modification des préconisations générales, ont servi de base à l'élaboration du document de premières orientations.

La deuxième phase de travail des commissions géographiques s'est déroulée en 1995. Elle a consisté, d'une part, à prendre connaissance des réactions exprimées suite à la consultation sur le document de premières orientations et, d'autre part, à faire des propositions pour la rédaction du projet de SDAGE.

Le document de premières orientations

A l'issue de la première phase de travail, le comité de bassin a adopté un document de "premières orientations". Il était constitué de trois tomes intitulés : "présentation du SDAGE", "état de la connaissance et des lieux" et "propositions pour le SDAGE". A partir du mois de septembre 1994, ce document a été envoyé aux principaux acteurs qui ont été invités à faire part de leurs remarques. Plus de 140 réponses ont été reçues. Elles renfermaient environ 700 propositions d'amendements dont il a été tenu compte pour la rédaction du projet de SDAGE.

Le projet de SDAGE

Un projet de SDAGE a été élaboré à partir du document de premières orientations. Il intégrait également des résultats d'études techniques menées ultérieurement, et dont les résultats avaient été soumis à l'avis des commissions géographiques. Ce projet a été adopté à l'unanimité par le comité de bassin en octobre 1995. Il a été soumis à l'avis des conseils régionaux et généraux à partir du mois de décembre 1995. Les avis émis ont été intégrés, pour partie, au texte du SDAGE.

3. - Les études réalisées et le rôle joué par l'agence Loire-Bretagne dans l'élaboration

Le comité de bassin a chargé le directeur régional de l'environnement et l'agence de l'eau d'organiser conjointement l'élaboration du SDAGE du bassin.

Dès le mois de septembre 1992, une recherche des documents utiles pour l'élaboration du SDAGE a été entreprise. Plus de 200 documents ont été ainsi rassemblés. Ils ont servi de base pour mener les études nécessaires pour :

• établir l'état des lieux des sous-bassins nécessaire à la première phase du travail des commissions géographiques,
• définir les objectifs de qualité et de quantité aux points nodaux du bassin.

Au total, près d'une cinquantaine de réunions rassemblant tous les acteurs de l'eau du bassin auront permis de dégager un véritable consensus sur les objectifs de gestion de l'eau dans le bassin Loire-Bretagne.

De nombreuses études ont été réalisées sur l'état des lieux, la définition des objectifs aux points nodaux, l'approche économique sur quelques volets thématiques ...

Au total, le coût de ces études pour l'élaboration du SDAGE s'est élevé à 14 millions de francs.

4. - Le contenu du SDAGE

Le SDAGE est constitué de plusieurs parties :

• un état de la connaissance et des lieux organisé autour d'une soixantaine d'illustrations cartographiques,
• un diagnostic formulé à partir de cet état des lieux,
• 7 objectifs vitaux que s'assigne le bassin pour rétablir la situation et remédier aux problèmes identifiés.

Ces 7 objectifs sont les suivants :

• gagner la bataille de l'alimentation en eau potable (à la fois faire face à la pénurie en période sèche et lutter contre de nouvelles formes de pollution telles que les nitrates ou les pesticides).
• poursuivre l'amélioration de la qualité des eaux de surface (et notamment lutter contre des formes de pollution pernicieuse comme l'eutrophisation)
• retrouver des rivières vivantes et mieux les gérer (assurer un débit minimal, respecter les dynamiques naturelles des cours d'eau et mieux gérer leurs abords, assurer le retour des poissons migrateurs),
• sauvegarder et mettre en valeur les zones humides,
• préserver et restaurer les écosystèmes littoraux (en accroissant l'action de lutte contre la pollution pour restaurer l'ensemble des usages naturels du littoral, au premier rang desquels figurent la pêche à pied et la baignade),
• réussir la concertation, notamment avec l'agriculture (pour parvenir à une limitation des rejets polluants des élevages, à une connaissance des prélèvements d'eau pour l'irrigation, à une réduction des pollutions dues aux modes de culture ...),
• savoir mieux vivre avec les crues (il s'agit de réduire et de limiter leurs dommages et non des les supprimer).

Les objectifs aux points nodaux

La loi impose que le SDAGE "définisse de manière générale et harmonisée des objectifs de quantité et de qualité pour les eaux".

Pour satisfaire à cette obligation, 86 points nodaux ont été choisis, pour lesquels sont définis :

- des débits ou des hauteurs de référence,

- des paramètres de qualité.

Les points nodaux sont situés en des lieux particulièrement importants du bassin pour permettre le contrôle de l'évolution de la qualité des eaux et des débits au long des cours d'eau (ou encore le niveau des nappes dans certains cas).

Les actions d'aménagement et de gestion des cours d'eau devront concourir à la satisfaction de ces objectifs.

5. - A quoi sert le SDAGE ?

La prise en compte du SDAGE lors des actions réglementaires ne suffira pas seule pour aboutir. Il faut surtout que la démarche de concertation mise en oeuvre au sein du Comité de Bassin au cours des quatre années d'élaboration soit reproduite au niveau local. C'est cet esprit qui doit présider à la préparation des schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les SAGE, mis en place à un niveau géographique plus restreint.

Un des rôles essentiels du SDAGE est donc de permettre le lancement des SAGE, car les SAGE devront préciser au niveau local les actions à entreprendre.

6. - Quel est l'état d'avancement des SAGE en Loire-Bretagne ?

A la fin de 1998, il existe 19 projets de SAGE dans le bassin Loire-Bretagne. 5 d'entre eux viennent tout juste de voir le jour, 3 sont en cours d'instruction (phase réglementaire d'approbation à la fois par le Comité de Bassin et par les préfets concernés) et, enfin, 11 SAGE sont dans une phase plus avancée d'élaboration (cf. carte).

7. - Le suivi du SDAGE

La mise en oeuvre des préconisations du SDAGE Loire-Bretagne, applicable à compter du 1er décembre 1996, justifie la mise en place d'un tableau de bord. Ce tableau sera présenté régulièrement au Comité de Bassin.

Le SDAGE comporte de nombreuses préconisations qui ne peuvent pas toutes faire l'objet d'un suivi. Elles ont donc été regroupées dans des thèmes pour lesquels les indicateurs les plus appropriés sont en cours de définition. Le nombre d'indicateurs à retenir devra rester modeste pour permettre un réel suivi.

La mise en place d'un suivi des préconisations du SDAGE justifiera, pour les thèmes retenus, la réalisation d'un état de référence (année de référence 1996).

L'ensemble des indicateurs doit constituer un rapport devant être présenté chaque année au Comité de Bassin.

CONCLUSION

Le Comité de Bassin, réunissant tous les acteurs de la gestion de l'eau dans le bassin, a en France deux missions essentielles qui lui sont confiées par l'Etat :

- élaborer les grandes orientations de la gestion de l'eau pour les 20 ans qui viennent. C'est le SDAGE objet de la présente note,

- élaborer les programmes d'action quinquennaux pour atteindre ces objectifs, c'est-à-dire programmer les dépenses et mobiliser les moyens financiers nécessaires. A ce titre, le Comité de Bassin vote chaque année, mais dans une perspective pluriannuelle, le taux des taxes ou redevances qui seront perçues par l'agence de l'eau qui lui est rattachée.

C'est ce double mécanisme qui fait l'originalité du système français de gestion de l'eau.