-Water uses management in Mexico-

Autor: Ing. Sergio Moreno Mejía

Subdirector General de Administración del Agua

Comisión Nacional del Agua

Av. Insurgentes Sur No. 2140, 2° piso

Col. Ermita, México, D.F.

C.P. 01070

Correo electrónico: smoreno@sgaa.cna.gob.mx

México cuenta con 97.4 millones de habitantes, una superficie de casi dos millones de kilómetros cuadrados y una precipitación media anual de 777 milímetros, lo cual equivale a una disponibilidad per cápita promedio de 4,750 metros cúbicos por año, cantidad suficiente de acuerdo a los estándares internacionales, pero su desigual distribución en espacio y tiempo así como la escasez de agua con la calidad requerida para los diferentes usos, derivan en frecuentes conflictos entre usuarios y regiones.

La problemática fundamental que se presenta en los principales usos del agua, es la siguiente:

Uso Público – Urbano.- Hay niveles elevados de rezago en la cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado en el medio rural (36% sin agua potable y 68% sin drenaje). Además, las tarifas por la prestación del servicio son bajas y no incluyen el costo de saneamiento del agua. Finalmente, hay una escasa cultura de pago por la prestación de los servicios.

Uso Agrícola.- El sector agrícola es el mayor consumidor de agua en el país, y el que presenta menor eficiencia en su uso. Adicionalmente, se requiere intensificar la modernización y rehabilitación de la infraestructura agrícola, y consolidar la infraestructura de riego y temporal tecnificado.

Uso Industrial.- El problema principal es la contaminación de cuencas y acuíferos por las descargas de aguas residuales industriales.

En el Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000 del Gobierno Mexicano, se establece como premisa fundamental, lograr el desarrollo económico en equilibrio con el medio ambiente, en donde el agua juega un papel prioritario.

Los principales foros internacionales relacionados con el agua coinciden en que la escasez natural del agua se agrava por el despilfarro y la contaminación, lo cual amenaza cuatro aspectos fundamentales de la seguridad humana:

• La producción de alimentos.
• La salud humana.
• El equilibrio de los ecosistemas.
• La estabilidad social, económica y política.

La Constitución Política de 1917 establece en el artículo 27, que las aguas son propiedad de la nación, incluyendo las del subsuelo y que solo pueden usarse mediante concesión otorgada por el Ejecutivo Federal. En 1926 se promulgó la Ley sobre irrigación con aguas federales, enfocada al uso del agua con fines agrícolas, dando lugar a la construcción de los grandes distritos de riego en la zona norte del país.

La creciente demanda de agua para los diferentes usos, requería de una nueva ley que contemplara y regulara el uso del agua, por lo que en el año de 1972 se publica la Ley Federal de Aguas y se emite el primer reglamento en materia de prevención y control de la contaminación.

Después de veinte años, la Ley Federal de Aguas ya no respondía plenamente a los problemas que se generaron al intensificarse el uso y contaminación del recurso, por lo que el Ejecutivo Federal envió al H. Congreso de la Unión la iniciativa de la Ley de Aguas Nacionales que una vez aprobada, entró en vigor el 2 de diciembre de 1992.

En la Ley de Aguas Nacionales se reafirma el principio de que el uso de las aguas se realizará mediante concesión que otorgará el Ejecutivo Federal a través de la Comisión Nacional del Agua, destacando entre los objetivos más importantes, los siguientes:

• Regular el uso de las aguas nacionales, su distribución y control, así como la preservación de su calidad, para lograr el desarrollo sustentable del recurso.
• Administrar integralmente el agua, en cantidad y calidad, considerando tanto las aguas superficiales como las subterráneas.
• Tomar como marco de referencia para la planeación y manejo del aprovechamiento del agua a la cuenca hidrográfica.
• Propiciar una mayor participación de los usuarios en el aprovechamiento y administración del recurso, a través de los consejos de cuenca.
• Establecer el mercado de agua a través de las transmisiones de concesiones que se regulan mediante el Registro Público de Derechos del Agua (REPDA).

En las concesiones otorgadas, se establecen los derechos y obligaciones que tienen los usuarios con relación al uso o aprovechamiento de las aguas nacionales; de igual manera, para verter aguas residuales a cauces, ríos, lagos o el mar, se requiere un permiso en el cual se indican los valores máximos permisibles de las sustancias contaminantes que puede contener la descarga.

La Ley de Aguas Nacionales integra diversos instrumentos básicos que permiten el adecuado manejo del recurso, destacando los siguientes:

Regulatorios: Define los derechos y obligaciones de los usuarios para el uso y descarga de agua y establece los plazos y términos para el cumplimiento de la ley, así como las sanciones y medios de defensa para el usuario.

Reconoce la necesidad de establecer "caudales ecológicos".

El Gobierno Federal puede reservar los volúmenes de agua requeridos para garantizar el interés público.

Económicos : Establece la obligación del pago de derechos por el uso de aguas nacionales o por la prestación de servicios a cargo de la Comisión Nacional del Agua y que los derechos de uso del agua puedan comercializarse a través de un mercado regulado.

Participativos : Considera la participación de la sociedad a través de los consejos de cuenca, instancias de coordinación entre los usuarios, autoridades federales, estatales y municipales, cuya finalidad es aprovechar el recurso en las condiciones que defina la sociedad.

La Ley de Aguas Nacionales (LAN) está integrada por 10 títulos, 124 artículos y 13 artículos transitorios. Las principales actividades que regulan la Administración de los Usos del Agua se encuentran contempladas en los títulos Cuarto, Sexto, Séptimo y Décimo de la LAN.

El Título Cuarto contempla la definición de las aguas nacionales, así como el procedimiento para otorgar concesiones y asignaciones para el uso o aprovechamiento de las mismas. Adicionalmente, incorpora los derechos y obligaciones de los concesionarios, la obligatoriedad de efectuar la inscripción de los títulos de concesión en el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA), y las posibilidades para efectuar transmisiones de derechos de agua.

El Título Sexto de la LAN se refiere a los usos del Agua, y establece las condiciones para obtener asignaciones para uso público urbano por parte de los sistemas estatales o municipales de agua potable y alcantarillado, así como las disposiciones generales para utilizar el agua en actividades agrícolas, a través de concesiones otorgadas a ejidos, comunidades, distritos y unidades de riego. Por último, señala las disposiciones para el uso del agua en otras actividades productivas (industria, acuacultura, turismo, etc.)

El Título Séptimo de la LAN hace referencia a la prevención y control de la contaminación de las aguas, estableciendo las medidas y acciones necesarias para proteger la calidad del agua, a través del control de las descargas de aguas residuales.

Por último, el Título Décimo, se refiere a las sanciones que considera la LAN por las infracciones a las disposiciones legales.

Procedimiento para otorgar Concesiones y Permisos: El proceso para otorgar concesiones y permisos para el uso o aprovechamiento de aguas nacionales o bien para obtener el permiso para descargar aguas residuales a los cuerpos receptores de propiedad nacional, se inicia con la solicitud del usuario, misma que se recibe en las ventanillas únicas de la CNA. Para brindar este servicio, actualmente contamos con 123 ventanillas fijas y alrededor de 60 ventanillas móviles; al contar con el expediente integrado, la Comisión Nacional del Agua (CNA) dictamina y autoriza o niega la concesión o el permiso, en función de la disponibilidad del agua y de la carga contaminante del acuífero; en caso positivo, se informa al usuario que su solicitud fue autorizada y se emite el título de concesión o permiso respectivo.

Por otra parte, la Ley de Aguas Nacionales establece en sus artículos 30 y 31, que para controlar la emisión de concesiones, asignaciones y permisos, así como las prórrogas, suspensiones, modificaciones, terminaciones y los actos y contratos relativos a la transmisión total o parcial de su titularidad, todos los títulos deberán inscribirse en el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA). Lo anterior, con el objeto de que los documentos y actos inscritos puedan surtir efectos legales frente a terceros y frente a la propia Comisión, brindando la seguridad jurídica necesaria a los usuarios de aguas nacionales y como un medio de control para apoyar la toma de decisiones en la programación hidráulica.

En este sentido, todo título de concesión o permiso emitido, deberá inscribirse en el REPDA. Una vez hecha la inscripción, el título se regresa a la ventanilla única de origen para ser recibido por parte del usuario.

Caducidad de Volúmenes de agua: De acuerdo al artículo 27 de la LAN, los volúmenes de agua concesionados a los usuarios que no son utilizados durante tres años consecutivos, deben caducarse, situación que impedía el uso eficiente y el ahorro de agua por parte de los usuarios. Por ello, para incentivar a los usuarios que han mejorado sus procesos industriales y de servicios, y para darle un uso más eficiente al agua e impulsar el tratamiento y reuso de las aguas residuales, en 1997 se realizaron algunas modificaciones al Reglamento de la LAN, señalando los casos en que no opera la caducidad de los volúmenes.

Actualmente, los principales casos en los que la caducidad no opera son los siguientes :

• Caso fortuito o de fuerza mayor.
• Construcción de obras de infraestructura para usar más eficientemente el agua.
• Cuando se cuente con capacidad instalada suficiente, pero no se esté utilizando el volumen de agua total, porque se reserve para futuro crecimiento o expansión.
• Cuando se requieran más de tres años para contar con la infraestructura e instalaciones necesarias para aprovechar el volumen total del agua concesionada.

Para que proceda lo anterior, el usuario deberá dar aviso por escrito a la CNA, dentro de los 30 días hábiles siguientes al día en que se de el supuesto respectivo, con el fin de que la CNA compruebe la existencia de dicho supuesto y emita la constancia. En caso de que la CNA no emita la constancia dentro de los 60 días hábiles siguientes al día en que se presentó el aviso, se darán por aceptados los supuestos. Cabe aclarar que si el usuario no avisa a la CNA dentro del plazo establecido, caducan los volúmenes de agua no utilizados.

Otro aspecto importante que afectaba el desarrollo del mercado de derechos de agua, y con ello, el uso eficiente del recurso, era la normatividad relativa a la transmisión de derechos.

Transmisiones de Derechos: En los términos de la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento, para efectuar una transmisión de derechos se debe considerar lo siguiente:

• El usuario que transmite debe tener título de concesión vigente, debidamente inscrito en el REPDA. (Art. 64 RLAN).
• Si es agua subterránea, los volúmenes adquiridos se deben seguir extrayendo del mismo acuífero y si es superficial, de la misma cuenca. (Art. 64 RLAN).
• Se puede transmitir el total del volumen o parte de éste, ya sea en forma temporal o definitiva. (Art. 88 RLAN).
• En el caso de transmisiones dentro de los distritos de riego, éstas se realizarán en los términos que establezca el reglamento del propio distrito, y no es necesaria la autorización de la CNA. (Arts. 50 y 51 LAN y 91 RLAN).

Asimismo, las autorizaciones de las transmisiones de títulos de concesión, se deben sujetar de manera general a lo siguiente: (Art. 33 LAN).

• En el caso de simple cambio de titular, cuando no se modifiquen las características del título de concesión, procederá la transmisión mediante un simple aviso de inscripción en el Registro Público de Derechos de Agua, que deberá ir firmado por el cedente y el adquirente.
• Se requiere autorización previa de la C.N.A. en los siguientes casos:

a) Cuando se modifiquen las características del título

b) Cuando se puedan afectar derechos a terceros, o bien se puedan alterar o modificar las condiciones hidrológicas o ecológicas de las cuencas o acuíferos.

Uno de los principales problemas que se presentaban en el Reglamento de la LAN, consistía en que los derechos para uso del agua se tenían que transmitir conjuntamente con la tierra, y la modificación consistió en permitir que los usuarios efectúen la transmisión en forma separada del derecho de propiedad de la tierra, incluyendo la factibilidad del cambio de uso.(Art. 72 RLAN).

Esto facilitará a su vez, que se amplíe la capacidad de las plantas productivas, impulsando la creación de nuevas fuentes de empleo. Asimismo, propiciará reducir los costos de transacción que implica el tener que comprar tierra que no va a ser utilizada.

El uso eficiente del agua y la preservación de su calidad, también se puede inducir mediante instrumentos económicos. Éstos instrumentos están fundamentados en el Art. 31 de la Constitución Mexicana, que en su fracción IV establece la obligación de los mexicanos de contribuir para el gasto público de la Federación, del Distrito Federal, Estados y Municipios en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

En este sentido, existe otra disposición legal que es fundamental para lograr el uso eficiente del agua y la preservación de su calidad: La Ley Federal de Derechos. Esta Ley fiscal se basa en el principio de que "el que usa el agua la paga" en función de la disponibilidad del recurso y "el que contamina paga".

En el caso del que contamina, la Ley Federal de Derechos establece el pago del derecho por uso o aprovechamiento de cuerpos receptores de propiedad nacional de descargas de aguas residuales. El importe a pagar depende de la concentración de contaminantes, el volumen de agua descargado, así como del uso del agua del cuerpo receptor en donde se realiza la descarga y su capacidad para asimilar la contaminación. Es conveniente destacar que el objetivo de esta contribución no es recaudar, sino propiciar el saneamiento de los cuerpos receptores de agua, de tal manera que los usuarios que presenten sus proyectos para adecuar sus procesos productivos y/o construir plantas de tratamiento para mejorar la calidad del agua de sus descargas no pagan, así como tampoco aquellos que cumplen con las normas de calidad.

Se han promovido cambios a la Ley Federal de Derechos desde 1989, ya que existe la facilidad de que el H. Congreso de la Unión realice adecuaciones anualmente. Entre las principales modificaciones destacan:

• Ajustes en las cuotas para que tiendan a reflejar el costo de oportunidad del recurso.
• Inclusión de contribuciones que coadyuven al tratamiento de las aguas residuales.
• Disminución en las cuotas de los servicios de trámite para obtener concesiones a los usuarios de escasos recursos.
• Adecuaciones en las cuotas para usos no consuntivos como el sector eléctrico.

Como se mencionó anteriormente, el proceso de la administración de los usos del agua, se inicia con la solicitud del usuario para utilizar aguas nacionales y sus bienes inherentes, misma que se dictamina por la CNA y autoriza en caso de existir disponibilidad; posteriormente se inscribe en el REPDA y finalmente se entrega al usuario el documento que garantiza jurídicamente sus derechos.

Antes de 1992 solo se habían otorgado alrededor de 1,200 concesiones debido principalmente a que los funcionarios que operaban en el ámbito regional no tenían facultades para tal efecto, ya que la firma de las concesiones estaba centralizada en tres personas únicamente (el Presidente de la República, el Secretario de Agricultura y Recursos Hidráulicos y el Subsecretario de Infraestructura Hidráulica); además, se habían otorgado permisos provisionales con los cuales los usuarios consideraban amparado su derecho al uso del agua.

A partir de 1993, con fundamento en la nueva Ley de Aguas Nacionales, se inicia un programa intensivo de titulación, considerando los siguientes aspectos:

• Delegación de facultades a las áreas regionales y estatales para la expedición de títulos.
• Se establece la prioridad de realizar acciones para regularizar a los usuarios que utilizaban grandes volúmenes.
• Simplificación de trámites, a través de la solicitud única de servicios hidráulicos.

En este contexto se expidieron en el período de 1993 a julio de 1995 alrededor de 22,013 títulos de concesión.

Posteriormente, en octubre de 1995 se publicaron tres decretos presidenciales que otorgaban facilidades administrativas y condonaban contribuciones a los usuarios de aguas nacionales, que resolvían los principales problemas legales y económicos que impedían agilizar el proceso de regularización de los usuarios. Entre las facilidades otorgadas por los Decretos destacan:

• No pagar el costo de los servicios de trámite para obtener sus títulos de concesión.
• Condonación del pago de multas por no contar con los documentos que autorizan la extracción y/o descarga del agua.
• Condonación total o parcial de algunas contribuciones fiscales en materia de agua.

Para darle difusión a los decretos se realizaron intensas campañas de promoción a través de la radio y prensa, así como reuniones con cámaras y asociaciones empresVerdanaes y organizaciones campesinas, incluyendo convenios con el Instituto Nacional Indigenista para que a través de sus sistemas de radiodifusoras en las distintas lenguas, se difundieran los beneficios de los decretos mencionados en las comunidades rurales.

Durante el período de vigencia de los decretos, es decir entre el 12 de octubre de 1995 y el 11 de octubre de 1996, se adhirieron alrededor de 176,000 usuarios, de los cuales el 56% corresponde al sector agropecuario. Sin embargo, en virtud de que ésta cifra solo representaba el 50% del universo total estimado, fue necesario prorrogar los plazos para que los usuarios pudieran disfrutar de los beneficios, estableciéndose para el sector agropecuario y las comunidades rurales como fecha límite de adhesión el 31 de diciembre de 1998; además se modificaron los criterios para el otorgamiento de las concesiones con base en un esquema de confianza en el usuario. De esta manera, las concesiones se otorgaron por un período de diez años, y se autorizaron los volúmenes solicitados por el usuario de acuerdo a su capacidad instalada bajo protesta de decir verdad. Posteriormente los volúmenes se ajustarán en función de la disponibilidad de agua, con la participación conjunta de los usuarios, a través de los consejos de cuenca, que son las instancias de coordinación entre las autoridades y los usuarios.

Como resultado de las acciones señaladas, al 31 de diciembre de 1998, se logró la adhesión de 374,185 usuarios, de los cuales 132,280 corresponden al sector agropecuario, 65,177 a solicitudes para uso de zona federal, 10,434 a empresas industriales, comerciales y de servicios, y 166,294 son localidades. Por otra parte, al 30 de junio del 2000 se cuenta con 400,905 usuarios regularizados, a través de 377,406 títulos inscritos en el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA).

A continuación se señalan las principales acciones que se implementaron para lograr los avances señalados anteriormente.

• En materia de simplificación administrativa, se realizaron algunas modificaciones al Reglamento de la LAN relacionadas con la caducidad de los volúmenes y transmisión de derechos, las cuales se mencionaron anteriormente en el apartado Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento.
• En materia fiscal, se propusieron reformas anuales a la Ley Federal de Derechos, las cuales han permitido mantener actualizadas las cuotas por el pago de derechos por uso o aprovechamiento de aguas nacionales y descarga de aguas residuales; facilitando además la regularización de los usuarios de escasos recursos al exentarles del pago del costo del trámite.
• Con la finalidad de alcanzar las metas establecidas en materia de recaudación, se intensificaron las acciones para ampliar la base de contribuyentes y se implementaron campañas de concientización a través de los medios de comunicación, las cuales permiten recordarle al usuario su obligación al pago del derecho. Asimismo, para facilitar a los usuarios dicha obligación, se incorporaron nuevas instituciones bancarias que reciben los pagos de los contribuyentes en todo el país.
• Se intensificaron las acciones de control de usuarios, para garantizar el cumplimiento de la legislación vigente y asegurar que los usuarios cumplen con las condiciones establecidas en sus títulos de concesión, asignación o permiso de descarga, y que paguen lo que realmente les corresponde como contribuyentes.
• En apego al Programa de Modernización de la Administración Pública, se ha trabajado en la conformación de un equipo de especialistas competentes en materia de administración de los usos del agua, incorporando simultáneamente la tecnología de vanguardia en materia de cómputo y telecomunicaciones, que permiten optimizar los escasos recursos humanos disponibles.
• Se amplió la capacidad de respuesta institucional de la CNA, instalando un mayor número de Ventanillas fijas en el país, y se acondicionaron ventanillas móviles que acuden a la localidad en que se encuentra el usuario, acercándole el servicio. Adicionalmente, se capacitó al personal que atiende las ventanillas, logrando brindar mayor comodidad y atención personalizada al usuario.

Un aspecto fundamental para la adecuada administración de los usos del agua es la participación de los usuarios, así como un seguimiento especial a los siguientes aspectos :

• Mejorar el conocimiento de la disponibilidad del agua, mediante la modernización de las redes de medición de la ocurrencia y calidad del agua.
• Intensificar la creación de los consejos de cuenca y consolidar su operación.
• Conjuntamente con los usuarios, establecer las acciones para reducir la sobreexplotación de las fuentes de suministro de agua en el marco de los consejos de cuenca.
• Reestructuración y desarrollo de la capacidad institucional de la Comisión Nacional del Agua en el marco del Programa de Modernización de la Administración Pública.
• Mejorar la calidad en la atención al usuario a lo largo del proceso de otorgamiento de las concesiones y permisos, así como en el control de la transmisión de derechos de agua.

Finalmente es preciso comentar que uno de los aspectos claves para lograr el desarrollo sustentable del agua es la educación, por lo tanto es necesario que desde los primeros grados de enseñanza se fomente la importancia del uso eficiente del agua y la preservación de su calidad. En este sentido, la Comisión Nacional del Agua esta impulsando una iniciativa denominada Movimiento Nacional por el Agua, con el fin de crear una mayor conciencia sobre la importancia que tiene el adecuado manejo y conservación del agua, donde la activa participación de la sociedad tiene un papel fundamental.